Garder un pays uni - Remarques liminaires présentées par l'honorable Stéphane Dion lors du lancement du livre du prof. Andre Lecours « Nationalism, Secessionism and Autonomy »

Publié le lundi 29 novembre 2021

Il est entendu que lorsqu'un État démocratique comprend en son sein une région ayant une identité particulière, cet État doit veiller à ce que ses mécanismes institutionnels permettent à cette région d'exprimer son identité en lui conférant une autonomie adéquate. Cette autonomie peut prendre différentes formes : statut spécial, régionalisation, fédéralisation.

Cependant, et ce sera mon argument principal, ce serait une erreur pour cet État de ne faire que cela : garantir l'autonomie. L'État doit également voir à ce que les citoyens de la région en question soient bien représentés au sein des institutions communes du pays. Vivre ensemble, partager le même pays, travailler côte à côte, tout cela doit faire partie intégrante de la réalité du pays. La diversité du pays doit être perçue comme une force. L'identité même de la région et l'identité qui unit l'ensemble du pays ne doivent pas être vues comme contradictoires, mais au contraire, comme une formidable complémentarité. Il faut maintenir un échiquier politique national fort, au sein duquel les grands partis politiques nationaux conservent une portée véritablement nationale, attirant les électeurs de toutes les régions du pays et élisant des représentants dans l'ensemble des régions. On doit encourager les citoyens de la région et ceux de l'État dans son ensemble, à être fiers de leurs réalisations communes à l'échelle du pays et à travers le monde.

En d'autres termes, un État démocratique doit tout faire pour ne jamais se trouver dans la situation très précaire décrite par le professeur Lecours dans son ouvrage fort intéressant « Nationalism, Secessionism and Autonomy ». Cette situation est celle où l'unité de l'État est dépendante d'une fuite en avant vers une autonomie toujours plus poussée de la région, dans l'espoir d'y apaiser le mouvement sécessionniste.

Un cas d'autonomie sans cesse croissante que le professeur Lecours souligne tout particulièrement est celui de la Belgique. Il note que la Belgique n'a jamais eu cesse de se décentraliser au gré des revendications des nationalistes flamands. En tant que diplomate canadien, je ne peux faire trop de commentaires sur la politique intérieure d'un autre pays. Toutefois, je dirai seulement que la situation nationale belge possède une forte spécificité, que l'on retrouve rarement ailleurs. Cette spécificité a un nom : Bruxelles.

Oui, Bruxelles, métropole et capitale du pays, enclavée dans la Flandre, à laquelle les Flamands sont très attachés, où siège leur parlement régional, mais où seulement 6 % environ des habitants sont flamands. C'est comme si Glasgow ou Montréal comprenaient plus de 90 % de non-écossais ou de non-francophones; il va de soi que les probabilités de sécession de l'Écosse ou du Québec seraient alors fortement réduites. On peut se demander quelle tâche serait la moins impossible : convaincre les Flamands de quitter la Belgique sans Bruxelles ou bien convaincre les Bruxellois de rejoindre une Flandre séparée de la Belgique.

Une chose est sûre : il semble dangereux de proposer une marche vers l'évaporation des institutions fédérales belges comme modèle à suivre pour endiguer le sécessionnisme dans d'autres États. En l'absence d'une enclave démographique de la taille de Bruxelles, le résultat pourrait être assez désastreux pour l'unité d'un pays.

Un État qui ferait de l'octroi d'une autonomie dynamique ou toujours plus grande le seul ou principal antidote à la sécession pourrait s'exposer à une série d'effets pervers. Je vais en citer sept. Ensemble, ils montrent clairement pourquoi l'autonomie dynamique peut, en fait, nourrir le sécessionnisme au lieu de l'apaiser.

Premièrement, une décentralisation toujours plus grande peut conduire le gouvernement central ou fédéral à abandonner les responsabilités qu'il est le mieux placé pour assumer, ce qui entraînerait une diminution de la qualité du service public et de l'utilité des institutions communes du pays, du point de vue des citoyens.

Deuxièmement, il ne faut pas perdre de vue que l'un des moteurs de la revendication insatiable d'une plus grande autonomie est... le sécessionnisme lui-même. En effet, le but des sécessionnistes n'est pas d'obtenir des pouvoirs partiels, une reconnaissance symbolique ou des transferts accrus; ce qu'ils veulent vraiment, c'est un pays à eux. Ils considéreront les pouvoirs qui leur sont cédés comme une étape vers l'obtention de tous les pouvoirs et les utiliseront à cette fin. Ils accepteront une séparation à 50 %, puis à 60 %, à 65 %... et continueront d'exercer des pressions jusqu'à ce qu'ils obtiennent une séparation complète. Chaque concession les encourage à revendiquer encore plus d'autonomie, jusqu'à la dislocation finale. Les partis non sécessionnistes sont également entraînés dans cette dynamique de revendication incessante d'autonomie accrue, dans l'espoir d'apaiser les sécessionnistes et de rallier certains de leurs électeurs.

Troisièmement, une autonomie toujours plus grande, perçue comme une condition essentielle à la préservation même de l'unité du pays, tend à accentuer, de manière disproportionnée, les différends normaux qui marquent la vie politique d'un État. Toute conférence intergouvernementale, sur des sujets aussi récurrents que, par exemple, le financement public des soins de santé, est perçue comme la conférence de la dernière chance, le test qui déterminera si le pays est capable de continuer à fonctionner.

Quatrièmement, cette pression constante pour que toujours plus de pouvoirs et de ressources soient accordés à une certaine région, dans le but de la convaincre de ne pas se séparer du pays, est un moyen sûr d'exacerber les jalousies régionales. Il se répandra une perception que le gouvernement central ou fédéral ne cède qu'aux séparatistes, que la région concernée est l'enfant gâté du pays, que les citoyens et les régions fidèles au pays passent au second plan et que, par conséquent, les autres régions gagneraient elles aussi à brandir la menace de la séparation pour obtenir une plus grande part du gâteau.

Ce ressentiment réciproque grandissant entre la région concernée et le reste du pays peut créer un fort sentiment, chez les citoyens de cette région, d'être rejetés par leurs concitoyens des autres régions. Les sécessionnistes utiliseront ce sentiment de rejet pour faire avancer leur cause. Au final, les citoyens des différentes régions peuvent en venir à percevoir leur pays comme étant le siège de conflits perpétuels, et la séparation comme un moyen d'instaurer la paix.

Cinquièmement, l'autonomie dynamique grandissante risque de donner lieu à une séparation de facto des attitudes. Les citoyens de la région concernée sont de plus en plus retranchés dans leur territoire et en viennent à se définir par un « nous » de plus en plus exclusif. Ils interagissent de moins en moins avec leurs concitoyens d'autres régions. Ils en viennent à considérer les institutions communes comme une menace pour leur nation, un corps étranger ou, au mieux, un mal nécessaire pour obtenir toujours plus de ressources.

Sixièmement, comme toute réponse négative à la revendication d'une plus grande autonomie devient une chose inconcevable, inacceptable, une gifle, la preuve en soi que la sécession s'impose, l'autonomie dynamique libère les leaders sécessionnistes de l'obligation de justifier et d'expliquer leur projet. Ils n'ont plus qu'à répéter le mantra : « Puisque l'État nous a dit non, partons! » Au final, on ne se pose plus d'autres questions sur le pourquoi et le comment de la sécession.

Et septièmement, si l'autonomie dynamique amplifie les désaccords qui surgissent normalement au sein d'un pays, elle en banalise l'éclatement. La sécession elle-même devient perçue comme une chose assez simple à accomplir, l'aboutissement d'une évolution vers une plus grande autonomie. On en vient à oublier que la sécession est en fait une rupture, un déchirement, la perte de la citoyenneté sur l'ensemble du territoire national. La sécession est un geste très grave, inhabituel en démocratie, qui consiste à choisir les concitoyens que l'on veut garder et ceux que l'on veut transformer en étrangers.

Si les États démocratiques, à quelques exceptions près, rejettent la sécession comme une impossibilité constitutionnelle, si tous rejettent la sécession unilatérale, c'est qu'elle va à l'encontre d'un principe démocratique fondamental : le droit à la citoyenneté. Dans un État démocratique, chaque individu a le droit d'avoir la citoyenneté de l'État tout entier et de transmettre celle-ci à ses enfants. Aucun groupe de citoyens, même s'il prétend former un peuple ou une nation, ne peut prendre sur lui de déposséder les autres citoyens de leur pays. Le gouvernement sécessionniste ne peut retirer unilatéralement le pays à ceux de ses citoyens qui veulent le garder. [1]

Pour citer la Cour suprême du Canada dans son renvoi sur la sécession du Québec, la négociation de la sécession concernerait inévitablement « une multitude de questions très complexes et très difficiles ». La Cour a notamment mentionné les questions liées à l'économie, aux droits des minorités, aux peuples autochtones et aux limites territoriales : « Nul ne peut sérieusement soutenir que notre existence nationale, si étroitement tissée sous tant d'aspects, pourrait être déchirée sans efforts selon les frontières provinciales actuelles du Québec. » [2]

En conclusion, la dynamique de l'autonomie grandissante, appelée à servir d'antidote à la sécession, produit une cascade d'effets pervers susceptibles de faire éclater l'État. Il est certain qu'un État doit rester attentif et ouvert aux besoins d'autonomie. Mais un État ne doit pas s'en tenir à ça. Il doit valoriser les atouts du pays, mettre en valeur sa diversité, veiller au bon fonctionnement de ses institutions communes, dissiper les mythes sans fondement qui circulent à son endroit, établir clairement que la sécession unilatérale est une impossibilité juridique et pratique, et préciser les graves difficultés et conséquences d'une sécession dûment négociée dans le cadre constitutionnel.

Je terminerai sur une note plus personnelle. Si je n'éprouvais pas d'attachement pour le Canada et que je n'y voyais aucun idéal, mais le considérait plutôt comme un simple instrument permettant d'acquérir toujours plus d'autonomie et d'assurer des transferts de ressources vers le Québec, une sorte de long processus de détachement, alors je préférerais être sécessionniste. Il y a plus de fierté et d'honneur à vouloir son propre pays qu'à rester dans un pays uniquement pour lui soutirer toujours plus de pouvoir et de statut particulier.

Si la majorité des Québécois veulent demeurer Canadiens, c'est parce qu'ils sont fiers de ce pays, fiers de ce qu'ils ont accompli de pair avec les autres Canadiens, comme cela est attesté sondage après sondage. La plupart des Québécois considèrent que leur identité québécoise et leur identité canadienne sont complémentaires et ne veulent pas avoir à choisir entre les deux. Des identités plurielles perçues comme une force : c'est, en définitive, ce qui fait l'unité d'un pays.

 

 

[1] Stéphane Dion, “Democracy against Unilateral Secession”, dans André Blais, Cris de Clercy, Anna Esselment et Ronald Wintrobe (dir.), Across Boundaries: Essays in Honour of Robert A. Young, McGill-Queen's University Press, 2021, chapitre 5: 83-112; https://www.amazon.ca/Across-Boundaries-Essays-Honour-Young/dp/0228006082.

[2] Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, para. 96; https://scccsc.lexum.com/scc-csc/SCC-CSC/fr/item/1643/index.do.

 

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